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Flash Mob Ora Basta! 25 11 2017

Parlando di intercomunalità: intervista esclusiva di MIC con l'On. Mauro Guerra


Il tema dei rapporti tra Merate e i Comuni meratesi è basilare per affrontare un progetto di governo della Città. Per iniziare a ragionare sul tema, che andrà affrontato con le cautele e i tempi necessari, abbiamo posto alcune domande all'On. Mauro Guerra già Deputato del Collegio di Merate, precursore dell'Unione Tremezzina e Coordinatore nazionale prima delle unioni comunali e poi dei piccoli comuni in ambito ANCI.

On. Guerra, grazie per la disponibilità e soprattutto grazie perché il tuo legame con il Meratese, dove sei stato Deputato di Collegio dal 1996 al 2001, ci consente di parlare del tema della collaborazione e interazione intercomunale in modo non solo teorico. Sei stato un precursore del processo di Unione dei comuni, sei stato presidente dell'Unione Tremezzina, che con il referendum positivo del  1 dicembre ha concluso un lungo processo mentre altri comuni lombardi hanno bocciato l'unificazione; vista l'esperienza seguiresti lo stesso percorso o cambieresti qualcosa?  

Premetto che non esiste una ricetta valida ovunque e che le modalità di cooperazione, unione o fusione tra i comuni sono da progettare e costruire a partire dalle specificita' di ciascun territorio.

Per quel che mi riguarda credo che un percorso graduale di progressiva gestione associata di funzioni e servizi su un territorio e tra comuni definiti costituisca una modalita' che consente di sperimentare  la validitàdi un progetto associativo, comprenderne le criticita', abituare amministratori e cittadini a fare i conti con una dimensione che va al di la dei confini amministrativi del proprio comune.

 

I cittadini della Tremezzina come vedevano l'Unione prima che si attuasse, cosa pensano ora che è realizzata. Quali i benefici realmente percepiti, quali i disagi che ancora oggi persistono?

A fine 2000 la decisione di avviare la costituzione dell'Unione fu patrimonio innanzitutto degli amministratori. Nell'atteggiamento dei cittadini probabilmente prevaleva la curiosità per una esperienza allora limitata a non molti comuni in Italia, ma anche la disponibilità verso quello che comunque appariva come un tentativo di innovazione e di miglioramento.

Fu utile, come lo è stato ora anche per il voto sulla fusione, il fatto che la Tremezzina non è una invenzione astratta di confini amministrativi, è un territorio geograficamente conosciuto come tale da secoli, con una storia di collaborazione tra i suoi comuni.

Quanto alla valutazione le opinioni sono diverse ed hanno registrato un andamento non sempre lineare negli anni, con momenti nei quali e' prevalso un consenso diffuso ed altri nei quali le difficoltà che pure si sono incontrate ed anche errori che sono stati commessi hanno alimentato anche atteggiamenti critici, leggibili anche nelle entrate ed uscite dall'Unione di qualche comune.

Tra i benefici sicuramente il miglioramento qualitativo di alcuni servizi (penso ad esempio ai tributi, alla polizia locale, i servizi informatici), l'attivazione di altri che prima i singoli comuni non erogavano ( ad esempio l'asilo nido), o non erogavano tutti ed allo stesso livello (ad esempio i servizi sociali). Cosi' come straordinario e' stato il passo avanti a sostegno di investimenti, pubblici e privati)  in campo turistico e ambientale, ottenuto con la predisposzione di un Programma Integrato di Sviluppo Locale dell'Unione che ha consentito di intercettare una mole notevole di finanziamenti, regionali, statali ed europei nella prima decade degli anni 2000.

Tra le criticità si sono segnalate le difficoltà nell'integrazione effettiva degli apparati comunali, l'impressione  ed a volte la realta' di una certa complessità e farraginosità dei meccanismi decisionali e della fase attuativa delle decisioni, i problemi nella costruzione di sistemi di funzionamento che mettessero in coerenza  le decisioni di spesa a livello di unione e le loro ricadute sui bilanci dei singoli comuni, le fasi di avvio delle gestioni unitarie dei servizi nelle quali la miglio funzionalita' non sempre è risultato agevole ed immediato e si devono superare abitudini radicate, sia tra i dipendenti che per i cittadini.

 

Pensi che il percorso che avete seguito sia un percorso obbligato, utile, oppure che ci sia ancora la possibilità di mantenere gli attuali comuni di piccola entità demografica con modifiche nell'assetto organizzativo?

Come ho già detto, credo che ogni realtà deve cercare la propria strada.

Sicuramente ritengo che quella della gestione associata delle funzioni sia una strada obbligata, non solo perchè lo prevede la legge per i piccoli comuni, ma anche perchè ritengo sia decisiva per affrontare le complesse sfide dell'amministrare oggi, con domande e bisogni e competenze e responsabilita' crescenti e risorse invece sempre più scarse.

Se poi la prospettiva debba essere quella di una Unione di Comuni fortemente integrata o quella della fusione, o se la prima debba essere intesa e utilizzata in qualche modo come preparatoria della seconda o fine a se stessa, credo che la risposta vada pensata e costruita realtà per realtà, a partire ciascuno dalla proprie caratteristiche e nel confronto tra amminstratori e cittadini.

 

Vediamo spesso piccoli comuni che rivendicano una specificità e una originalità da tutelare, pensi che sia effettivamente così? Anche in quest'epoca di facilità di comunicazione e spostamenti non pensi che ci sia il rischio per i cittadini di avere difficoltà ad avere i servizi e a sentirsi rappresentati?

I piccoli comuni hanno rappresentato e rappresentano un presidio diffuso di attenzione e cura del territorio e delle comunita', luoghi veri di partecipazione democratica e di volontariato civico.

Ma credo che di fronte ai problemi dell'oggi manifestino anche difficoltà e limiti strutturali che richiedono necessariamente almeno la cooperazione tra essi proprio per garantire servizi in quantità e con qualità adeguata e capacità di governo e autonomia effettiva alle proprie comunità.

Invece è restando da soli che si rischia di non farcela più a garantire servizi.

Poi, nei processi di Unione ed anche in quelli di fusione vi sono strumenti e modi per preservare e far vivere identità e "biodiversità" culturale e comunitaria ed anche adeguata rappresentanza e partecipazione a tutte le comunità originarie.

 

Parlando con sindaci e amministratori si riscontrano spesso visioni diverse anche tra chi pensa di unificare i servizi e chi ritiene che sia meglio unire gli uffici o addirittura i comuni. In che misura ritieni vantaggiosa l'unione effettiva dei comuni rispetto alla semplice unificazione dei servizi, mantenendo in questo secondo caso  separate le municipalità?

Tra una Unione fortemente integrata che unifichi la gestione di personale e di tutti i servizi ed una fusione la differenza sta sostanzialmente nella struttura di governo.

Nella prima gli organi ed il loro funzionamento sono frutto del confronto e della contrattazione permanente tra gli organi legittimati dal voto nei singoli comuni per rappresentare quelle comunità; è una forma di rappresentanza e di governo di secondo livello.

Con la fusione gli organi del nuovo comune sono eletti unitariamente e direttamente da tutti i cittadini delle comunità interessate.

L'una o l'altra via portano con se diverse conseguenze.

Secondo il tuo goudizio, i risultati migliori si ottengono avendo comuni di dimensioni simili che si accordano, oppure è più utile avere una realtà grande, come ad esempio Merate, che aggrega gli altri?

Anche in questo caso non credo vi sia una risposta univoca. Ci sono esperienze molto diverse.

Intanto occorre comunque considerare che, in pianura, mentre i comuni con meno di 5000 abitanti hanno l'obbligo della gestione associata di tutte le funzioni fondamentali, tranne l'anagrafe, per i comuni di dimensioni maggiori quella della cooperazione è una scelta volontaria.

Occorre quindi innanzitutto, in questi casi, definire quale possa essere il punto di equilibrio nella cooperazione che risponda al meglio alle esigenze di tutti.

Avere un comune di dimensioni maggiori può essere utile per appogiare sulla sua struttura già più robusta la riorganizzazione unitaria dei servizi.

D'altro canto occorre trovare un equilibrio nella forme di rappresentanza, decisione, riparto delle spese e via dicendo... che impedisca ai comuni più piccoli di sentirsi semplicemente fagocitati e ridotti ad "accessorio", sia in termini politici che di servizi, del comune più grande.

Nel caso di enti di analoghe dimensioni vi e' una qualche maggiore difficoltà forse nella prima fase di strutturazione degli uffici e dei servizi unici ma pesa meno il timore di divenire marginali nella nuova realtà.

Ma in entrambi i casi vi sono modi, strumenti e strategie per affrontare e superare le rispettive criticità.

 

Dal punto di vista dei vantaggi cosa prevedono le leggi a sostegno delle unioni e delle unificazioni? Quali sono stati i benefici economici (percentuali di risparmio su servizi offerti)  e non  (diversa qualità degli stessi servizi) a seguito dell'entrata in vigore dell'Unione Tremezzina?

La normativa vigente prevede incentivi finanziari e priorità nell'accesso ad altri benefici sia per le unioni di comuni che per le fusioni.

La tendenza dei prossimi anni ritengo sarà quella di privilegiare sempre più da questo punto di vista le fusioni.

Per cio' che riguarda i benefici della gestione associata in Unione, oltre alle risorse finanziarie vi sono quelli ai quali ho gia' accennato, vi è l'opportunità di ulteriore specializzazione di uffici e personale, economie di scala su alcuni appalti ed acquisti, maggiore capacita' progettuale e di programmazione.

Numerosi sono stati gli esempi di unioni di servizi allestite strumentalmente al solo scopo di accedere a finanziamenti ottenuti i quali le Unioni sono state poi annullate; credi ci sia la necessità di intervenire a livello legislativo per evitare questo approccio "opportunisitico"?

La normativa incentivante si è già orientata da qualche anno e sempre più si orienterà a riservare i finanziamenti sia al carattere permanente delle gestioni associate che alla loro effettività. La stessa Corte dei Conti ha iniziato a intervenire per definire i criteri che possono attestare che una gestione associata non sia solo di facciata.

 

Molti parlano di sovracomunalità prescindendo da unificazioni, siano esse dei comuni o dei servizi; sussiste secondo Te un criterio che, pur prescindendo da fusioni organiche, possa stimolare comunque l'approccio sovracomunale?

il tema della cooperazione intercomunale va al di la della questione dei piccoli comuni e, anche nella prospettiva del superamento delle provincie come le abbiamo conosciute sino ad oggi e delle nuove funzioni che spetteranno ai comuni, costituisce la vera prospettiva strategica sulla quale si costruirà il futuro delle autonomie locali e la loro possibilità di garantire nel modo migliore la cura degli interessi generali delle loro comunita' e dei loro territori. 

Questa è una prospettiva sulla quale si misurano ormai da anni tutti i Paesi europei e sulla quale, ad esempio, è fortemente impegnata anche la vicina Svizzera.

 

Nel caso di avvio di procedimenti di fusione ritieni necessario ricorrere allo strumento referendario o vedi più importante il ruolo di guida degli amministratori?

Gli amministratori devono essere convinti di tale scelta e sono chiamati a creare le condizioni perchè i cittadini abbiamo tutti gli strumenti, informativi e di esperienza concreta, per poter poi esprimere la loro valutazione che sarà comunque decisiva per l'esito del processo di fusione.

Credo che l'avvio del processo possa essere frutto di una autonoma decisione degli amministratori, in quanto resta comunque il fatto che il referendum  attraverso il quale si esprime la volonta' della popolazione oltre ad essere obbligatorio per legge sarà decisivo.

Comunque anche sotto questo profilo diverse realtà possono affrontare in modo diverso l'avvio del percorso anche in relazione alle loro specificità. Nel caso dell'Unione della Tremezzina, ad esempio, non abbiamo fatto ricorso a referendum preventivi all'avvio del procedimento anche perchè nello stesso statuto dell'Unione progressivamente nel corso degli anni si è espressamente previsto l'obiettivo della fusione e le amministrazioni comunali partecipanti erano costituite da liste che avevano anche espressamente indicato questo obiettivo nei loro programmi elettorali ed il dibattito e le assemblee sul punto si erano già sviluppato.

 

Per concludere, esiste una dimensione di soglia al di sotto della quale parlare di unioni diventa necessario?

Oggi vi è l'obbligo di gestire in forma associata nove su dieci funzioni fondamentali, per i comuni con meno di 5000 abitanti in pianura e 3000 nelle zone montane, oltre agli obblighi di centrale unica di committenza e per i servizi informatici, nelle forme della concenzione o dell'unione di comuni.

Data la complessità della costruzione di una gestione associata così importante ritengo lo strumento dell'unione sia più adeguato rispetto alla convenzione.

Strumento, quest'ultimo che credo possa comunque essere utilizzato come integrativo e complementare all'Unione, nella quale costruire invece il nucleo forte di un sistema tendenzialmente permanente e generalista di cooperazione intercomunale su un dato territorio.

 

On. MAURO GUERRA
Laurea in giurisprudenza; Avvocato amministrativista
Eletto nella circoscrizione IV (LOMBARDIA 2) per il PD.

Già deputato nelle legislature:   XI, XII, XIII.

Uffici parlamentari:
- Presidente del Collegio d'Appello;
- Componente V Commissione (Bilancio, Tesoro e Programmazione).

 

 Intervista a cura di Marco Molgora